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[天政办发〔2016〕167号]天水市人民政府办公室关于印发天水市财政事业发展十三五规划的通知
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天水市人民政府办公室关于
印发天水市财政事业发展十三五规划的通知
天政办发〔2016〕167号


各县区人民政府,开发区管委会,市政府有关部门:
  《天水市财政事业发展“十三五”规划》已经市政府第57次常务会议通过,现印发你们,请抓好贯彻落实。


                                    天水市人民政府办公室
                                    2016年12月23日


天水市财政事业发展“十三五”规划


  “十三五”时期是我市国民经济和社会各项事业发展的重要战略机遇期,编制“十三五”规划,对适应、把握、引领新常态下经济社会运行趋势,科学合理地确定“十三五”时期全市财政工作目标、任务、方向,具有十分重要的意义。根据《甘肃省财政发展“十三五”规划》及《天水市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,结合我市实际,编制了《天水市财政事业发展“十三五”规划》。
  一、“十二五”时期财政改革与发展回顾
  “十二五”时期,我市各级财政部门立足本职,深入践行科学发展观,坚持公共财政导向,认真落实国家积极财政政策,加大收入组织力度,调整优化支出结构,深化财政改革,努力提高财政管理水平,总体来看,“十二五”时期是我市财政收入增幅较大、增速较快、均衡性较好,财政保障能力明显提高的提质增期,财政“十二五”规划确定的各项财政工作目标圆满完成,全市社会各项事业协调发展,为“十三五”时期改革发展奠定了坚实基础。
  (一)财政收支稳步增长,保障能力不断提高
  “十二五”期间,各级财税部门克服经济下行压力加大,外部环境复杂多变的不利影响,积极应对财政经济运行中出现的各种困难和问题,坚持依法治税,强化征收管理,加大重点税源、重点税种、重点行业动态监管,促进财政收支持续稳定快速增长。
  1.财政收支
  全市一般公共预算收入由2010年的 18.63 亿元增加到2015年的36.7亿元,年均递增18.47 %;大口径财政收入由2010年的47.01亿元增加到2015年的110.22亿元,年均递增18.58%。一般公共预算收入和大口径财政收入增长速度均高于同期GDP增幅。全市一般公共预算收入占GDP的比重由2010年的4.79%     提高到2015年的 6.63%,五年时间净增 18.06亿元。
  在收入稳步增长的同时,不断调整和优化支出结构,着力保障民生和重点支出,促进民生福祉,支出均衡性、时效性进一步提升,支出规模进一步扩大,保障规模稳步提高。“十二五”时期,三农、扶贫、教育、科技、社保、卫生支出规模进一步扩大,市级财政支出85%以上用于改善民生。五年来,共争取到中央和省上各类补助资金716.15 亿元,2015比2010年增加85.27亿元,增长89.28%,年均递增13.61%。其中:2015年一般性转移支付补助119.17亿元,比2010年增加72.08亿元,增长153.04%,年均递增20.4%;专项转移支付补助61.61亿元,比2010年增加13.2亿元,增长27.36%,年均递增4.94%。全市大口径财政支出由 2010年的121.28亿元,增加到 2015年的246.5亿元,增支125.22亿元,年均递增15.24%,其中:2015年一般公共预算支出223.92亿元,比2010年增加112.46亿元,增长100.89%,年均增长14.97%,消化累计财政赤字 0.89亿元,超过“十二五”规划确定的消赤目标。在加大市级支出的同时,不断增强县区基本财力保障机制,提高县区补助力度,“十二五”期间下达县区各类补助资金642.6亿元,比“十一五”期间增加375.09亿元,年均递增14.97 %,有效缓解了基层财政困难,财政保稳定、惠民生、促发展的能力进一步提升,财政收支的位次在全省不断前移。
  2.财政改革
  “十二五”以来,我市不断调整和完善财政管理体制,持续优化转移支付结构,健全县乡基本财力保障机制,认真贯彻落实新预算法,促进财政科学化、精细化管理向纵深发展。深入推进部门预算改革,细化预算编制,强化部门主体责任,增强预算约束。加快推进国库集中支付改革,认真开展财政专户、往来款项的清理整顿工作,不断规范国库资金管理。进一步深化国资国企改革,促进市属企业发展,不断提高国有资产规范化管理程度。严格控制“三公”经费,稳步推进预决算信息公开工作,在部门网站上公开了部分单位预决算信息。
  非税收入全面纳入财政预算,实现了“收支两条线”管理。“十二五”期间,全市非税收入完成 114.91亿元,比“十一五”时期增收80.52 亿元,年均增长46.83 %,占同期大口径财政收入的26.75%。征缴制度不断完善,政府收费行为得到有效规范。认真贯彻执行《政府采购法》、《政府采购实施条例》,政府采购不断向程序化、规范化方向发展, “十二五”期间,全市采购规模达18.44亿元,节约资金1.33亿元,节约率7%。不断加强地方政府性债务管理,健全政府债务管理制度体系。积极清理甄别政府存量债务,健全政府债务规模管理和风险预警机制,逐步将政府债务收支纳入预算管理,形成政府规范举债、合理融资、风险可控、运行高效的制度体系。
  3.支持民生和社会事业发展
  (1)社会保障制度体系更加完善。养老、医疗、就业、住房等方面的制度体系日趋成熟,为实现“老有所养、病有所医、劳有所得、住有所居”民生建设目标提供了制度保障,人民群众的基本需求得到进一步满足。“十二五”期间,城乡居民养老保险实现了全覆盖,支出从2010年的0.30亿元,增加到2015年的4.6亿元,年均增长 70.56%。五年间,共拨付再就业补助资金 6.81亿元,确保了就业和再就业工作以及并轨政策的顺利执行。基本养老金标准连年提高,企业退休人员基本养老金月均标准从2010年1390元,提高到2015年的2059元,增长1.5倍,年均增长8.16%。基本公共卫生服务人均补助水平由2010年的15元提高到2015年的40元,增长了2.7倍,年均增长21.7%。社会保障资金规模快速增长。五年间全市财政社会保障和就业累计支出237.06亿元,年均增长16.63 %。全市企业职工五项社会保险基金收支规模快速增长,抗风险能力明显增强。社会福利和慈善事业加快发展,企业离退休人员养老金、城乡低保、农村五保补助标准不断提高。
  (2)城乡居民医疗补助不断提高。五年共计支出100.15 亿元,年均增长14.2 %。提高了城乡居民医疗补助标准,支持实施医疗卫生体制改革,完善新型农村合作医疗、城镇居民医疗及行政事业单位干部职工医疗保障制度,群众“看病难、看病贵”的问题明显改善。
  (3)教育事业投入持续增加。健全完善了以政府投入为主、多渠道筹集经费的教育经费保障机制,教育投入实现逐年增长。五年来,全市财政性教育经费投入203.9亿元,年均增长13%。全面落实了“一个提高”、“三个增长”及“两个附加”、“两个收益”的教育投入政策。支持实施农村义务教育学生营养改善计划、幼儿园建设、农村中小学校舍危房改造、普通高中教学设备和图书购置及校舍、体育场的改造维修、寄宿生生活补助提标等,学前教育、义务教育、高中教育、特殊教育、职业教育投入保障水平大幅提高,各项教育重点建设项目顺利实施,全市教育事业持续健康发展。
  (4)支持科技创新力度投入不断加大。围绕实施创新驱动发展战略,支持科技成果转化与扩散,重点扶持企业科技孵化中心、科技支撑计划、基层科普行动计划、知识产权保护战略和富民强县科技重点项目,全市科技支出五年累计投入5.14亿元,科技经费投入逐年递增,逐步形成以政府投入为导向,企业投入为主体,社会投入为补充,争取上级专项支持的多元化科技创新投入新格局。
  (5)支持文化、旅游、体育事业协调发展。全市累计投入文化旅游事业发展资金16.55亿元,推动文化旅游重点项目建设、文化旅游基础设施、服务体系、服务水平得到进一步完善和提升。全面实施广播电视“户户通”、“三馆一站”免费开放、文化信息资源共享、农家书屋、“乡村舞台”、农村文化广场、电影放映点、重点文物保护、文化旅游产业发展、“麦积山申遗”等文化旅游项目,产业融合发展不断加深。大力培育体育产业,体育消费势头强劲,市体育中心项目顺利开工,完成了41个乡镇级社区体育惠民工程和1031个行政村农民健身工程。
  (二)落实积极财政政策,助推经济转型升级
  1.以重大项目为支撑,夯实经济增长基础。抢抓国家积极财政政策和西部大开发、“关中—天水经济区”等政策机遇,落实了农村环境连片综合整治列入国家试点市、国家可再生能源建筑应用示范市、国家肉菜流通可追溯体系建设试点城市等一批国家和省级的试点示范项目资金1.59亿万元。争取国家和省上的一批重大专项,农村公路、甘肃东部百万亩土地整治、病险水库除险加固、中小河流治理、万村千乡市场、淘汰落后产能、城镇污水处理设施配套管网、节能技术改造、矿山地质灾害治理等,这些项目的实施对支持我市重点领域加快发展,有效扩大投资规模起到了积极推动作用,进一步增强了我市经济建设发展和增长的动力。
  2.加大农业投入力度,促进农村经济发展
  全市各级财政部门结合“联村联户、为民富民”行动,推进支农资金整合,支持特色优势产业发展,落实强农惠农政策。主要是支持旱作节水农业推广,实现粮食稳定增产;积极整合专项资金,支持果品、蔬菜、畜牧、劳务四大特色主导产业发展提速增效;着力推进天水国家农业科技园区提质扩园,支持农业示范园区和农业科学发展示范点建设,加快土地流转和农村经营体制创新,扶持发展农民专业合作经济组织,提升产业发展的规模化、集约化和标准化水平;大力开展农村环境整治和美丽乡村建设,加快农村道路、土地整理、地质灾害防治、第三轮退耕还林和水利建设等项目实施,“十三五”期间全市财政支农资金共计投入71.76亿元,年均增长28.5 %。同时支持了水土流失治理、山洪灾害防治、梯田建设、人饮工程、小型水利基础建设等重点工程项目,提高了农业抵御自然灾害的能力,为实现农业可持续发展发挥了重要作用,五年共计投入水利专项资金6.46亿元。扶持了以林业为重点的生态环境建设,累计投入林业专项资金11.93亿元,重点支持了天然林保护、退耕还林、森林生态效益补偿、森林抚育、南北两山绿化、森林植被恢复等重点生态建设工程的顺利实施。
  深入实施以村级公益事业“一事一议”、美丽乡村、新型农业社会化服务体系、农村公共服务运行维护机制建设为主的农村综合改革,着力推动农村公益事业建设。五年共实施“一事一议”项目4332个,投资投劳17.96亿元,累计受益人口469万人(次),极大地改变了农村生产生活环境。
  3.实施工业强市战略,第二产业发展稳中向好。“十二五”期间,市财政累计争取各类工业专项资金10.74亿元,重点支持了华天电子科技园、长城电工天水电工电器产业园和星火机床工业园三大装备制造产业园建设。积极支持天水卷烟厂易地技改、太极集团羲皇阿胶生产线、西电高压电工触头生产基地等一批重点工业项目,为“十三五”时期快速发展奠定了基础。累计投入节能环保资金19.29亿元,共实施循环经济、节能、资源综合利用、节水、淘汰落后产能和关闭小企业项目122项,实施了星火大型数控车床再制造项目、天水电传所有限公司变频调速装置生产线改造项目、锻压降低生产设备能耗及节能产品应用改造项目等一批重大节能和循环经济项目。积极申报国家和省上重大技改项目、重大科技专项,不断加大技术研发投入,全市建成国家级企业技术中心5个、国家级企业博士后工作站2个、国家级高低压电器质检中心1个、国家级示范生产力促进中心2个,省级工程研究中心、工程实验室、工程技术研究中心及企业技术中心、重点实验室、技术创新联盟共38个。
  4.完善产业发展环境,加大基础设施建设。“十二五”期间,全市商贸流通事务支出3.25亿元,全面启动了成纪新城等八个新城区的建设,有序扩展城市建设发展空间。先后建设麦积污水处理厂、秦州应急调水工程、秦州热源厂、成纪净水厂、天水固体垃圾处理循环产业园、天水市城区排涝等城市设施配套工程,城市供水、污水处理、供热等公用基础设施不断完善。天水商贸城项目建设进展顺利,累计完成投资7.6亿元,甘谷浙江商贸城一期、清水兴盛物流园、张家川商业城已建成运营。争取中央和省级资金0.4亿元,实施“万村千乡市场工程”,累计建设农家店2312个,商品配送中心10个,乡镇商贸中心4个,升级改造农贸市场41个,新建交易大棚9.7万平方米。落实资金0.41亿元支持粮食仓储设施建设,全市粮食收储供应安全保障能力进一步提升。
  争取国家、省上保障性住房资金,实施保障性住房和棚户区改造7.22万套、建筑面积664.94万平方米,农村危房改造8.66万户,近40万农村人口受益。交通基础设施建设明显提升,经济发展的瓶颈制约得到逐步缓解,十二五期间全市交通运输支出23.46亿元,共实施农村公路通畅工程1765项,建设里程5728公里。提前完成全市所有乡镇和85%建制行政村通沥青(水泥)路的目标。新建、续建国防战备公路项目12个,建设规模172.18公里,建成通车98.93公里。
  5.不断完善机制,积极投入扶贫开发。坚持将扶贫攻坚作为“三农”工作的重中之重,出台扶持政策,加大财政投入,整合各类资金,着力在基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支撑、能力素质提升、公共服务保障等方面,取得实质性成效。“十二五”期间,全市共投入财政专项扶贫资金30.32亿元,连续五年财政扶贫资金投入平均增幅达 51.04%,全市农村贫困人口从2011年133.15万人,减少到2015年年末的44.78万人,扶贫开发取得了明显成效。
  6.积极利用外资,对外合作不断深化。努力拓宽外贷融资新渠道,积极与国际金融组织、外国政府等国外贷款机构开展交流合作,稳步提高利用国外贷(赠)款的规模和质量。“十二五”期间共实施的国外贷(赠)款项目9个,折合人民币约11.60亿元,涉及农林水利、卫生、城建、教育、产业发展五个领域。截止2015年底,已实施结束3个项目,完成投资4.1亿元。“十三五”时期还将继续实施的有6个项目,折合人民币7.5亿元,已提款报账6.42亿元。同时,储备国外贷款项目20个,拟申请国外贷款合计人民币53亿元。
  (三)健全财政监督,发挥财政资金使用效益
  全面实施市县财政管理绩效综合评价,围绕收入、支出、会计、内部监督四条主线,着重突出绩效管理的可操作性,夯实绩效管理基础性工作,加强重点领域、重点项目的监督检查,积极推进绩效评价结果的试点应用和逐步推广。围绕全市财政改革与发展中心任务,以推进财政改革、促进财政管理,确保执行财政政策准确性、完整性、规范性为目标,坚持“依法监督、依法理财”。努力提高财政资金使用效益,严肃财经纪律专项治理,“十二五”时期共查补财政收入0.15亿元,纠正违法、违规、违纪资金0.86亿元,在加强保障、改善民生、维护社会公平正义、推动党风廉政建设方面发挥了积极作用。
  总体来看,“十二五”以来,我市财政收支平稳较快增长、保障能力不断提高、各项改革稳步推进、管理水平进一步提升,为全面完成“十三五”发展目标奠定了坚实基础。但我们也清醒地认识到,财政工作中仍存在一些突出的困难和问题,我市属西部欠发达地区,是一个人口大市、财政穷市,财政经济总体实力不强,市县财政属于温饱型财政,可用于支持经济发展的财力十分薄弱,建设和发展支出全部依赖上级补助。具体来看,突出表现在以下六个方面:一是收入总量小、自给能力弱、保障水平低的基本状况尚未根本改变,财政收入增长与支出刚性增长矛盾突出,支持经济社会发展的财力不足,对上级财政补助依赖程度高的基本情况还将在较长时间段内难以改观,收支平衡难度仍然较大;二是财源结构较为单一,重点行业和重点企业税收占比仍高,财源建设工作还需进一步加强;三是财政管理的科学性、规范性和透明度不够,预算约束力不强,绩效评价机制需进一步完善;四是公共财政定位不准,政府事权不清,造成财政支出责任不明,财政支出压力逐年加大,地方政府难以实现集中财力办大事;五是政府债务监管措施尚不到位,较为完善的政府债务风险预警机制和控制机制尚未形成,债务规模增长较快,债务偿还难度较大;六是农村贫困面大、农村贫困人口占比较高,涉农资金投入分散、效益不高的问题依然存在。全面建成小康社会的任务繁重。
  二、“十三五”时期财政改革与发展面临的形势
  “十三五”时期,是国家新一轮经济体制改革的攻坚时期,也是经济结构转型升级,由高速增长转向中高速增长,进入供求“转型再平衡”的关键时期。新型产业结构和国际分工正在加快调整,生物、信息、新能源、新技术等新兴产业不断涌现,经济常态进入了调整期,给改革和发展带来了一系列机遇和挑战。从我市看,经济社会发展面临着结构调整的矛盾越来越突出,可持续发展受到严重挑战,创新发展驱动不足;受国际金融危机和国内外环境影响,投资增速持续回落,消费拉动乏力;工业企业需求不足,利润下降,战略性新兴产业、现代服务业等新的增长点尚未形成有效支撑;农业基础薄弱,建成全面小康社会总体进度落差较大;城镇化率低等一系列问题仍将长期制约我市的发展。从财政看,一方面,税收收入以流转税为主,随着经济增速趋缓和工业生产者出厂价格连续下降,财政收入增速的回落幅度大于国内生产总值增速的回落幅度。政府传统的举债方式、融资渠道不复存在;土地让利、税收减免、财政补贴等优惠政策虽有过渡期但终将全面清理规范,加上为保持经济稳定增长、推进结构性改革,需要加大减税降费力度,特别是全面实施营改增后减收较大,将进一步拉低财政收入增幅。另一方面,财政支出刚性较强,支持转方式、补短板、防风险等增支需求较大。尽管面临诸多不利因素,但未来五年依然存在积极有利的空间且大有可为:一是经济发展的外力助推将持续发力。国家深入实施西部大开发、推进“一带一路”战略、建设关中—天水经济区以及全省三大战略平台等带来的政策和市场机遇多重叠加,并且随着“十三五”规划的出台实施,其效应将加速释放。站在财政的角度看,国家和省级层面的财政扶持力度将会保持稳定且逐年适度增加。二是赶超进位的内生驱动将不断加大。我市经济社会发展的预期目标是:“十三五”期间力争“实现四个高于、做到四个控制、跨上三个台阶”(即生产总值、固定资产投资、财政收入和城乡居民收入增幅高于全省平均水平;居民消费价格指数、人口自然增长率、城镇登记失业率和单位生产总值能耗控制在省上下达的指标以内;生产总值跨上800亿元台阶,城镇居民人均可支配收入跨上30000元台阶,农村居民人均可支配收入跨上10000元台阶),在措施上注重“六个着力”(即着力保持合理增长,着力调整优化结构,着力提高发展质量,着力深化改革开放,着力推进脱贫攻坚,着力保障改善民生),在突出强基固本、赶超进位、转型跨越的发展氛围下,经济规模的增长必然支撑财政保障能力的提高并在长远保持强劲。三是建设华夏文明传承创新区、推进精准扶贫、建设生态安全屏障、发展循环经济有助于我市培育新的经济增长点。四是国家进一步强化对民族地区、革命老区的大力支持,实行差别化区域政策,优化转移支付和对口支援体制机制,将为全市发展带来新的重大机遇。
  综合来看,“十三五”时期,我市发展总体上仍处于大有可为的重大战略机遇期,各级财政部门要主动作为,解放思想,创新发展,增强促进经济发展的信心与能力。积极适应经济发展新常态下带来的机遇与挑战,坚持依法理财、科学理财,坚持公共财政、民生财政、阳光财政、现代财政为导向,推动我市经济社会持续协调健康发展。
  三、“十三五”时期财政改革与发展的指导思想和主要预期目标
  (一)指导思想
  全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,以“四个全面”战略布局为统领,坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,按照市委、市政府对财政工作的总体要求及全省财政“十三五”规划确立的指导思想、目标任务、政策措施,围绕全面建成小康社会的奋斗目标,深化以改进预算管理、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应制度为重点的财税体制改革,实施中期财政规划。加强和改善财政宏观调控,灵活运用财政政策,促进供给侧结构性改革,推动产业结构调整,优化支出结构,落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项政策措施,保障民生和社会事业协调发展,财政改革在重要领域、关键环节取得决定性成果。坚持依法理财,科学理财,强化预算绩效管理,完善财政资金监督机制,深入实施精准扶贫、精准脱贫和创新驱动战略,努力建设统一完整、法治规范、公开透明、运行高效、有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现社会稳定和长治久安的现代财政制度。
  (二)财政改革与发展目标
  1.财政收入目标:力争到2020年全市大口径财政收入达到161亿元,年均递增8%,其中:一般公共预算收入达到54亿元,年均递增8%。
  2.财政支出目标:促进地方财政支出稳定增长,加大公共服务领域投入,保障重点领域、重点项目支出进度,优化支出结构,在争取中央、省上支持力度不断加大的基础上,保证财政支出年均递增8.5%。
  3.财政管理和改革目标:建立健全有利于转变经济发展方式、形成统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度。建立全面规范、公开透明的预算制度,完善部门综合预算管理体系和财政国库管理制度,实施跨年度安排预算平衡机制和中期财政规划管理;完善转移支付制度,增加一般性转移支付规模和比例,加大对贫困县区转移支付力度;规范和加强政府各类非税收入管理;进一步扩大政府采购范围,稳妥推进政府购买社会服务,全面编制政府采购预算;进一步完善国有资产监管体制,通过统一授权、统一规则、委托监管的方式,实现经营性国有资产集中统一监管全覆盖,到2020年,市级国有资本收益上缴财政比例达到30%;大力推进财政绩效管理,建立健全财政绩效管理体系,加大绩效评价反馈力度和绩效结果运用;建立健全政府性债务风险预警和风险控制机制,有效防范债务风险。
  四、“十三五”时期财政改革与发展的主要任务
  (一)深化财政改革,加快建立现代财政制度
  1.强化预算管理。构建规范明确、定位清晰的现代预算管理制度,建立一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,全口径的政府预算管理体系。加大政府性基金、国有资本经营与一般公共预算的统筹力度,强化国有资本收益收缴管理。改进预算管理和控制方式,推进年度预算改革,收入预算从约束性转向预期性,强化支出预算约束。健全预算标准体系,完善基本支出定额标准体系,推进项目支出定额标准体系建设。建立跨年度预算平衡机制,实行中期财政规划管理,研究编制三年滚动财政规划,提高财政预算的统筹能力,强化规划对年度预算的约束。
  2.推进税制改革。沿着“优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税”的总体方向,全面落实税收法定原则,建立健全地方税收制度,清理规范税收优惠政策,进一步完善地方税收体系。贯彻落实中央和地方增值税收入划分过渡方案,调动市与县区积极性。全面完成“营改增”改革。调整消费税征收范围、环节和税率。推进综合与分类相结合的个人所得税改革。全面推开资源税从价计征改革,清理相关收费基金。研究落实行邮税调整方案,规范跨境电子商务零售进口税收政策。落实鼓励企业创新财税政策,支持企业加大研发投入,强化企业创新主体地位和主导作用。继续配合做好环境保护费改税等工作。
  3.调整财政管理体制。结合中央与地方事权和支出责任划分进展情况,完善理顺各级政府间的财政分配关系,做好省、市、县政府间部分重点领域事权和支出责任划分的各项准备工作,建立财力与支出责任基本匹配的管理体制。完善转移支付制度,清理、整合、规范压缩专项转移支付,严格控制新增项目和资金规模,建立专项转移支付管理责任制,健全专项转移支付定期评估和退出机制。
  4.完善政府购买服务体制机制。积极推动制定相关管理办法及指导性目录,根据公共服务需求及时调整政府购买服务的范围和购买内容。逐步建立年度部门预算编制与政府购买服务相衔接的配套措施,将政府购买服务预算与部门预算同步编制、审核和批复,逐步加大利用新增财力用于公共服务项目的支持力度,提高财政资金使用效益。
  5.加强政府性债务管理。建立“借、用、还”相统一的地方债管理机制,推进政府一般债券和专项债券发行,采用公开发行及定向承销方式发行地方政府债券置换存量债务。政府债务实行分类动态管理和限额控制,严格限定政府举债程序和资金用途,防止多头举债、多头管理现象发生。按照“借得来、用得好、还得起”原则,强化对各级财政和项目单位主动履行还款义务的激励约束机制。严控新增债务,实行债务余额预算管理只增不减,合理降低政府性债务规模,建立健全财政风险预警及化解机制,指导督促各级建立债务风险应急处置机制。同时,完善地方政府债务监管和考核问责机制。加快推进融资平台公司市场化转型和融资,完善全口径政府债务管理。
  6.稳步推进国资国企改革。坚持国有资产出资人定位,以管资本为主加强国有资产监管,行使好资产收益和参与重大决策等出资人权利,确保国有资产保值增值。
  (二)加快产业转型升级,促进经济稳定增长
  1.加快新型工业化发展。始终围绕“十三五”时期中央财政政策主线,牢牢把握国家宏观调控政策,做好顶层设计,找准政策加力增效点,运用财政杠杆精准发力,放大资金效应,作好重点定向调控。有效推动供给侧结构性改革,打通要素流动通道,优化资源配置。以“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的大局为主线,改进提升传统产业,培育壮大战略型新兴产业,积极发展现代服务业。通过大项目、好项目吸引大投资,灵活运用以奖代补、先建后补、股权投资、财政贴息、设立基金(PPP)等方式,引领政府、金融组织、社会资本形成多方参与的产业升级转型,垄断行业、基础设施等领域的开放、合作、经营的格局。重点按照我市产业发展规划和结构调整方向,进一步完善产业导向政策,坚持集群发展理念,依托优势骨干企业,打造“六大百亿元”产业集群。抢抓“中国制造2025”战略机遇,充分发挥财政资金的引导示范作用,扶持发展战略性新兴产业,推动重点行业、企业转型升级、发展壮大,努力培植新型财源增长点。大力淘汰落后、过剩产能,去库存、去杠杆、降成本、补短板,支持县域工业发展,积极推进开发区扩区增容。设立中小企业创新创业投资引导基金,引导企业创新创业,在信息技术、生物医药、新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业领域内,选择具有成长性的民营中小企业从资金方面给予支持,鼓励其抓住机遇加快发展,尽快成长为行业的优势企业。支持小微企业发展,积极争取国家小微企业创业创新基地示范城市项目,支持我市创建2个省级“双创”示范县(区),3个市级“双创”示范县(区)。
  2.促进现代农业建设。以促进农民增收为核心,以发展现代农业为着力点,加快培育新型农业经营主体,积极构建现代农业产业体系,不断提升农业物质装备和技术水平,大力发展现代高效农业,持续促进农业增效、农民增收、农村发展。重点在探索发展农村生产力新途径、统筹城乡发展新机制、农业农村可持续发展新模式、深化农村集体产权制度改革方面取得突破。切实加大投入力度,健全财政支农资金稳定增长机制,加大对农村水利、农业生态环境等方面的投入力度,继续创新农业投入引导机制,充分发挥财政支农政策导向功能,调动农民和社会各方增加投入,形成多元化的农业投入格局。大力支持农业基础设施和生态环境的建设,努力改善农业生产基本条件。主要是继续加大农业基础设施建设,以“十个百万工程”为带动,重点支持小型农田水利设施、农村安全饮水、节水灌溉、小流域治理等基础设施工程建设,围绕天然林保护、退耕还林、森林生态效益补偿等林业生态项目建设,加大中央和省级项目资金争取力度,配合有关部门制定和完善农业救灾应急预案,加快建立灾害防控体系和救助机制,有效应对我市自然灾害频发带来的损失。积极落实支农政策,支持重点产业和农业科技进步,促进农业产业化发展。着力推动农业科技进步,以新品种、新技术引进开发为基础,集中力量支持适用优良品种和先进实用技术的推广应用。大力推进农业产业化经营,重点支持林果、蔬菜、畜牧、劳务“四大百亿元”主导产业和中药材、马铃薯、航天育种等地方特色和优势产业,提升农业产业化经营水平,促进农业增效。大力支持畜禽改良和养殖小区建设,积极促进畜牧业生产方式转变,努力构建符合我市畜禽产业发展需要的动物疫病防控体系。
  3.加快第三产业发展。按照我市“发展大商贸、搞活大流通、建设大市场”加强商贸流通服务业发展的总体思路,积极实施中央“一带一路”向西开发战略,加快建设关天经济区物流中心和丝绸之路经济带重要节点城市,着力完善现代商贸物流流通体系,推进城乡市场一体化,推动消费结构升级,将天水打造为区域现代物流中心。一是积极争取中央和省级财政倾斜支持,支持商贸流通基础设施建设,加快天水商贸城、秦州区藉口物流园、麦积区东柯河物流园和天水市电子商务中心建设,带动和促进我市商贸流通业持续快速发展。二是加大支持力度,继续做好公益性农产品市场、养老服务业、电子商务进农村、电商扶贫等工作,促进流通服务业发展。三是积极争取中央及省级资金支持,健全粮食宏观调控机制,完善市场监测预警体系、应急保障体系和放心粮油供应体系建设。全面提升粮食收储供应安全综合保障能力、宏观调控能力和抗风险能力,确保我市粮食安全。四是优化外经贸资金支持方式和资金投向,提高资金使用效益,支持企业开拓中西亚、中东欧国际市场,提升国际化经营能力,努力扩大向西开放,促进丝绸之路经济带建设,切实发挥扶持资金的政策导向作用。
  4.切实加强生态环境保护。以大气、水污染治理为主,统筹土壤、矿产、森林等资源保护、开发利用与综合治理。加大矿产资源勘查投入,力争重点矿种勘探突破,为经济可持续发展提供资源和财源保障。加大污染防治和减排力度,试点建立碳排放权、排污权交易,环境污染第三方治理等市场化约束机制,扩大有偿使用范围,着力培育财政“新供给”和发展“新动力”,引导市场主体绿色生产和消费,调动全社会保护生态环境的积极性。
  5.着力加快构建综合交通运输体系。积极争取中央资金支持,保持和加大交通基础设施建设投资增速。促进农村综合改革“一事一议”项目与交通精准扶贫有效对接,推动建制村通畅、“千村美丽”示范村、自然村农村公路建设,实现乡镇通国省道、村村通沥青(水泥)路。加快投融资机制改革,通过PPP项目、政府债券、调整收费公路政策、设立基金等多种方式吸引社会资本,拓宽筹资机制,支持“6873”交通突破行动圆满完成。稳步推进和认真落实车购税、成品油价格及城市公交补贴改革,提高新能源公交车替代比例。
  (三)加大民生基础投入,促进社会事业均衡发展
  1.加大精准扶贫开发,确保小康社会全面建成。按照省委《关于扎实推进精准扶贫工作意见》和市委《关于实施“123456”精准扶贫推进计划的意见》,紧紧围绕2017年整体脱贫、2020年进入小康社会的目标,积极争取国家和省上扶贫资金,落实市、县财政当年新增财力10%、20%用于扶贫开发的财政资金投入增长机制。完善银行、金融机构精准对接县区扶贫工作责任制,扩大双联惠农贷款、妇女小额担保贷款等涉农贷款规模,进一步推进金融支持全市精准扶贫工作。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功、集中投入”的原则,整合各类涉农项目,优先向实施整村推进项目的特困片区、贫困村和贫困户倾斜,最大限度地发挥项目资金的综合效益。加强对财政专项扶贫资金使用的监督管理,坚决杜绝挤占、挪用、截留、滞留扶贫资金现象。进一步创新精准扶贫的方式方法,完善工作机制,实现以基础设施建设、易地扶贫搬迁、富民产业培育、公共服务保障、金融资金支撑、能力素质提升“六大突破”为重点,深入推进精准扶贫、系统扶贫、治本扶贫,促进贫困地区、贫困农户增收致富。计划用三年时间完成中央财政移民搬迁项目,项目计划总投资112.93亿元,拟争取中央、省级专项资金12.29亿元,全市建成总规模2.39万户以上的特色集镇13个。通过移民搬迁项目,有效改善周围生态环境和农民生产生活条件,提高群众的生活和收入水平,探索出一条财政移民搬迁推动精准扶贫、新型城镇化建设、加快小康社会建设具有典型示范意义的路子,为全市小康社会建设提供思路和借鉴。
  2.坚持教育优先发展战略,提高人口文化素质。围绕教育改革发展的难点和热点问题,在重点领域和关键环节上取得突破。继续为全市教育事业的可持续发展提供资金保障,严格按照教育经费法定增长要求,全面落实教育投入政策,推动全市教育健康快速发展。加快普及学前教育,扎实推进第二期学前教育三年行动计划,落实城市新建小区配套幼儿园政策,推进农村学前教育向行政村延伸,规范扶持普惠性民办幼儿园发展;均衡发展义务教育,完善义务教育城乡一体化经费保障机制,以实施全面改薄为支撑,统筹城乡教育资源均衡配置,缩小校际、城乡之间办学水平和教育质量差距;提升普通高中教育,按照普通高中向城市集中的原则建设高中;创新发展职业教育,加大职业教育资源整合力度,加强专业设置和产业发展、市场需求的对接,推进产教结合、集团化办学,形成县区之间差异化发展的职业教育新格局;切实办好特殊教育,加大特殊教育学校基础能力建设,促进特殊教育逐步向职业教育和学前教育延伸,推动全市教育均衡发展。
  3.创新投入方式,促进科技文体旅游事业协同发展。促进科技资源开放共享和高效利用,加大对人才、知识产权的保护利用,支持科技基础平台建设和开放运行,推动产业技术进步和转型升级;深入推进协同创新和开放创新,鼓励支持大众创业、万众创新,加快发展众创空间等新兴创业服务平台;顺应“互联网+”发展的新形势,鼓励发展多层次、多门类的电子商务企业,抓好全国“智慧城市”试点工作,吸引社会资金、金融资本进入创新领域,推动科技成果产业化、资本化、市场化。深化文化体制改革,促进文化改革发展,支持构建现代公共文化服务体系;积极探索政府购买服务、PPP等方式,构建多层次、多元化的公共服务供给体系,创新公共文化服务方式和手段,进一步加强公共文化产品和服务供给;提高公共文化设施管理服务水平,扩大公共文化设施免费开放范围,构建覆盖城乡、便捷高效的现代公共文化服务体系;推动基层公共文化体育设施有效整合,切实提高公共文化体育资源使用效益,推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接,确保“建的成、用的好”;大力弘扬社会主义核心价值观和时代精神,统筹安排资金,支持传统文化有序传承和文艺创作繁荣发展,促进文化遗产保护和新兴城镇化建设共建共进,激发文化创造活力。加快体育惠民工程建设力度,进一步提升我市“一市一馆”、“一县一中心”、“一乡一站”、“一村一场”等“四个一”工程建设标准,达到体育公共服务基本覆盖全民的国家要求,为群众提供更加多样、便利的体育健身场所和设施。加大旅游富市战略投入力度,围绕旅游富市战略继续筹措资金,支持麦积山大景区进一步完善基础设施建设和巩固申遗成果。统筹文化产业和旅游业发展专项资金,促进文化旅游深度融合发展。
  4.加大医疗社保投入,完善城乡居民社会保障机制。认真落实国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,将应纳入医保人群全额纳入保险范围。根据国家政策规定,提高个人缴费比重,逐步统一保障范围和支出标准,加强城乡居民大病保险资金管理;继续推进公立医院和基层医疗卫生机构综合改革,提高基层医疗服务能力和运行效率,进一步提高公共卫生服务补助资金使用绩效,加快落实计划生育二胎政策,完善计划生育投入机制,加大食品药品安全监管投入力度。建立统一的城乡居民基本养老制度,逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金发放标准;做好村干部和被征地农民养老保险相关工作,推进机关事业单位养老保险制度顺利开展,确保企业离退休人员养老金按时足额发放。努力扩大就业规模,提高就业质量,完善资金分配办法,确保技能培训、社会保险等各项补贴支出;落实创业财税支持政策,充分激发全民创业带动就业活力;完善城乡公共就业体系,支持各级人力资源市场和社会保障服务中心建设,加强就业资金监督管理。积极落实各项社会救助政策,完善特困人员供养政策及资金保障措施,做好城乡低保、农村五保提标工作;进一步促进孤儿保障和残疾人事业发展,加大残疾人事业投入,做好自然灾害救助工作,推动建立科学合理的减灾备灾、应急响应机制,落实好抚恤优待等涉军群体的社会保障政策,积极支持社会养老服务体系建设。
  5.推行安居工程建设,提高城乡住房保障能力。完善多渠道资金筹措投入机制,推动保障房建设与推进城市转型、完善城市基础设施相结合,充分发挥市场机制,推行市场化运作模式,吸引企业和民间资本参与保障性住房建设运营。改进住房公积金提取、使用、监管机制,提高住房公积金使用效率。到2017年,完成全省城镇棚户区配套基础设施建设三年计划(2015-2017年)任务,改造各类棚户区住房4.21万套。加快推进农村贫困户危房改造工作,到2019年完成5.4万户危房改造任务,帮助城乡困难群众解决住房问题。进一步提高棚改货币化安置率,推动政府购买棚户区改造服务,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,探索保障性住房租售并举、共有产权等制度。
  五、“十三五”时期财政改革与发展保障措施
  (一)转变财政管理方式,着力提升财政管理水平
  1.强化企业国资监管,稳步推进国资国企改革。完善国资监管体制,强化国资监管职能,到2020年,基本形成规则统一、覆盖全面、权责明确、规范高效的国资监管和运营新格局。以管资本为主,推动全市经营性国有资产逐步实行统一监管,着力构建国资监管机构、国有资本投资运营公司和国有生产经营企业三级国有资产管理运营模式,理顺出资关系,强化资本运营。进一步优化调整股权结构,以股权和投资主体多元化为方向,加快市直企业的公司制股份制改革,实现产权多元化。健全完善法人治理结构和现代企业制度,按照《公司法》的规定,加快形成权责清晰、运转协调、制衡有效的治理结构和制衡机制,执行统一的国资监管法律法规和制度。
  2.加快财政绩效管理体系建设,实现绩效目标和评价范围全覆盖。加快建立绩效管理体系和相关制度,建立健全涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度。积极拓展全市财政绩效管理的广度和深度,实现财政绩效管理与预算编制、执行、监督的有机结合。积极开展重点项目绩效评价、部门整体支出评价等多种绩效评价,建立内外评价、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式,确保绩效评价结果的权威性、公正性。着重加大绩效评价反馈力度和绩效结果应用,对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效评价结果,及时向党委、人大、政府以及政协报告,并依法向社会公开,接受社会监督,将项目评价结果作为预算编制的重要依据,实行绩效评价结果和预算安排有机结合。
  3.完善国库集中支付工作,深化预算管理制度改革。进一步夯实市级国库集中支付改革成果,完善县级以下国库集中支付运行机制。探索完善将社会保险基金、教育系统纳入国库集中支付,逐步实现所有预算单位,一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金的全覆盖,以国库集中支付“一个出口”全程管理所有财政资金,建立更为规范、高效、科学的财政运行机制;严格执行公务卡制度,规范公务卡消费结算目录,提高公务卡的支付比例。加大一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算统筹力度,逐步扩大政府性基金转列一般公共预算范围,加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度;优化转移支付结构,积极争取上级增加一般性转移支付规模和比例,大力清理、整合、压减专项资金;健全部门预算标准体系,调整完善机关事业单位分类分档办法,进一步完善基本支出定额标准;建立和完善结余结转资金定期清理机制,严格规范财政专户管理;细化公开内容,完善配套管理办法,推进预决算信息公开。
  4.加快信息化建设步伐,实现财政信息横纵互联。通过财政部统一的应用支撑平台,实现各级财政信息系统的互联互通和数据共享。以统一规范的数据字典、数据交换、数据管理为核心,构建功能完备的应用支撑平台,实现省级、地方、预算单位财务管理信息系统通过应用支撑平台有效衔接,达到流程上全覆盖、数据上全共享、程序上全衔接、管理上全协同及财政上下、内外的全联通,实现财政数据自动收集、自动汇总及信息共享。加快财政系统行政管理电子化的开发应用,积极推进行政管理系统和公文信息交换平台建设。
  5.创新财政投入机制,助推经济社会发展。创新财政资金投入机制,发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和乘数效应,引导和撬动更多的企业资金、社会资金、金融资金投入实体经济,让有限的财政资金发挥最大作用。建立和完善专门的PPP管理机构和PPP咨询服务机构,加快以BOT、BOOT、BOO、TOT等多种形式的PPP模式的应用,推动公共基础设施建设多元化投资,撬动公共服务改革,分解防范政府资金投入压力和风险。做好PPP项目试点和开发新的PPP项目,充分利用财政部开发的PPP综合信息平台,成熟一批,实施一批,储备一批,不断充实我市PPP项目库。建立科学合理的补贴模式和政府监管标准,通过以奖代补等手段,拓宽公共设施领域的建设内容,引导更多金融组织加入PPP融资项目,鼓励国有企业主动参与,吸引民营企业积极进入。同时,注重发挥担保机构和金融平台作用,盘活国有资本,探索设立政府投资基金,及时筹措保障重点领域资金需求。
  (二)推进依法行政,加强财政监督
  遵循现代国家治理和建立现代财政制度要求,进一步加强和改进财政监督工作,积极服务财政改革,认真开展重大财税政策执行情况检查,严肃财经纪律,优化会计监督,加强内部控制和内部监督,确保重大财税政策贯彻落实,切实发挥财政监督在实现经济持续健康发展、促进社会公平正义等方面的重要作用。
  1.全面加强财政监督。将财政监督置于全面深化改革和推进财税体制改革大局之中,为经济运行保驾护航、实现持续健康发展发挥积极作用。坚持把财政监督作为政府履行市场经济秩序监管的重要内容之一,以服务和保障财政中心工作、提高市场主体会计信息质量为目标,围绕收入、支出、会计、内部监督四条主线,建立健全日常监管和重点检查有机结合的监管新机制,着力构建覆盖资金和运行全过程的财政监督机制,切实履行财政监督法定职责。
  2.强化预算监督。不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行机制。加快推进预算绩效评价工作,强化事前、事中、事后监督,加大处理处罚和曝光力度,确保《预算法》全面贯彻落实。继续保持重点财经纪律专项治理的高压态势,选择财政改革重点任务、重点民生领域专项资金开展调研和检查,保障重大财税政策的贯彻执行。
  3.完善内控监督机制建设。全面提升内控监督水平,围绕构建财政内部权力制约机制来提升财政监督工作。坚持将财政监督设计嵌入到财政运行机制之中,围绕依法理财和财政政策制定,全面实施内部控制,加快构建财政内部权力制约机制,建立完善不同层级的内部控制制度,突出节点控制,体现制衡理念,防范各种风险。进一步加强对内部各职能机构履行财政业务管理情况的监督检查,积极开展领导干部经济责任审计工作,加强对领导干部行使权力的制约和监督,确保财政资金和财政干部双安全,促进党风廉政建设。
  4.切实履行会计监督职责。大力整顿规范市场经济秩序,坚持以服务财政中心工作为核心,以保障财务会计法规、准则、制度有效执行为重点,以会计信息真实性和透明度为切入点,及时反映宏观经济运行和财税管理方面的新动向、新问题,有效发挥会计监督对财政管理改革的促进保障作用。重点研究推动注册会计师社会监督的辐射作用,提高会计师事务所执业水平和社会公信力。
  (三)加强自身建设,提高队伍素质
  1.加强廉政教育,健全防腐体系建设。始终坚持把党风廉政建设和反腐败工作做为重大政治任务常抓不懈,深入贯彻落实党中央、中纪委及省、市委关于党风廉政建设的决策部署,认真执行好以《党章》为统领的的党规党纪,全程履行党风廉政建设和反腐败各级财政领导班子的主体责任、纪检部门监督责任、工作人员履职责任,进一步探索建立系统内“不敢腐”、“不能腐”、“不想腐”的反腐倡廉有效机制。加强党性党风党纪教育,完善提升廉政教育实效的方式方法,开展多层次、多形式的廉政教育活动,筑牢拒腐防变的思想防线,增强针对性、实效性。着力引导党员干部践行“三严三实”要求,加强警示教育,加大专题、专项培训学习力度,使党风廉政建设植深植牢到每个党员干部心中。
  2.坚持干部选拔任用标准,抓好队伍建设。严格干部选拔任用机制,严格落实组织程序,形成良好的用人选人环境。坚决防止选人用人上的不正之风,坚持正确用人导向,认真执行“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的干部选拔标准,拓宽干部选任视野。择机探索试用期制、任期制和部分岗位职务聘用制试点,逐步实行分类量化考核,硬化考核约束,建立动态考察机制,使干部能上能下,调动干部队伍的积极性、主动性。不断拓宽联系、服务群众的渠道和方式,进一步改进作风、提升效率、落实责任,优化发展环境。进一步树立干部应对复杂局面的信心和能力,全面提高干部队伍素质,使干部能够德配其位、勇于担当,勤于政务,能于事业。
  3.健全完善制度,规范权力运行。坚持用制度管权管事管人,认真贯彻落实《甘肃省规范和监督党政领导干部用权行为暂行规定》,强化对权力运行的监督制约。从严控制“三公”经费支出,加大整风肃纪力度,着力加强对党员、干部执行作风纪律规定情况的监督检查。规范主要负责人和班子成员的责任和权力,严格执行重点岗位领导干部交流办法,认真执行民主集中制,坚持严格执行“三重一大”事项决策机制,严肃党内政治生活,坚持和落实民主生活会和组织生活会制度。
  4.加大干部培训,促进干部队伍能力素质双提升。规范干部教育培训模式,建立完善科学的培训评估机制和督学促学体系,不断创新培训内容和培训方式,提高培训的实效性。以能力建设为核心,分级别、分专题开展财政干部岗位培训,围绕财政“两基”建设工作,大规模地开展基层干部培训,注重提高乡镇财政干部政策水平和工作能力,适应财政支农惠农政策需要。巩固各层次财会人员培训成果,加强财政干部在线培训。深入开展财政法制宣传教育,着力提升财政干部依法行政能力,着重加强思想政治、理想信念、廉政勤政、宗旨意识、道德修养教育,全面增强各级财政党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的能力。
  通过以上措施,建立一支符合时代要求,政治坚定、作风顽强、勤政高效、履职尽责、素质过硬、能力全面的财政队伍,全面完成市委、市政府交办的各项工作任务,圆满履行“十三五”时期确定的各项目标措施,为促进“十三五”时期的经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展做出应有的贡献。


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